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90年代中后期，江苏省乡镇企业经历了一场大规模的制度变迁，90%以上原来由乡、镇政府所有的集体所有制乡镇企业，通过改制，将其全部或大部分产权转让给个人，主要是原企业经营者，乡镇政府仅在部分大中型企业中持有股份。集体所有制的乡镇企业或是转变为由原经营者所有的私人企业，或是转变为实际上由经营者私人控股的股份有限公司、有限责任公司。某些改制比较早的乡镇企业在初次改制的基础上，目前还在进一步实行“民进公退”，扩大股权向个人转让的份额。
改制以后，企业终于获得了经济理性，活力大增，经济效益全面提高。改制的高潮期在1997年左右，距今已两三年。改制的效果逐步显现出来。据江苏省乡镇企业管理局统计，以全省乡镇企业2000年1――7月工业增加值来看，集体企业工业增加值呈现出负增长，为-12.99%，由60-70%转制企业构成的私营或个人控股企业增长43.33%.销售值500万元以上企业的工业增加值的对比则更有说服力，因为这样大规模的私营或个人控股企业绝大多数都是转制企业，其增长率为84.63%，而集体企业仅增长11.99%.可以肯定地说，这场大规模的乡镇企业改制是成功的。
对于这场深刻的制度变迁，我们有必要从理论上加以解释，说明改制之所以发生的必然性和深层原因，说明它为什么进行得如此顺利，为什么在短期里取得了成功。1978年发生在农村的家庭联产承包责任制，曾作为改革的先导，有力地带动了全面经济体制改革。今天，乡镇企业改制是否也意味着新一轮更全面、更深刻改革的开端？乡镇企业改制提供了哪些成功经验？面对新一轮经济体制改革，需要我们在理论上作好准备。
现代产权理论是进行这项分析的有效工具，同时，乡镇企业改制的实践也为产权理论增添了新的论据和案例。
一、改制的根本原因：决策权分离与经营权交易问题
乡镇企业作为集体企业，具有集体企业共同存在的决策问题，即由于信息、决策和承担风险能力三者分离引起的决策效率问题。
在乡镇企业发展初期，乡镇政府代理企业产权的制度安排是有效率的。当时处于短缺经济年代，供给创造需求，企业的营销管理并不重要，争取项目和贷款投资是企业经营活动的主要内容，也是乡镇企业生存发展的关键所在。乡镇政府在这些活动中起到了无可替代的作用，对乡镇企业的发展做出了重大贡献。但是，随着改革开放的深入进行，市场竞争日益激烈，乡镇企业原来享有的政策租金逐渐丧失（谭秋成，1999），企业决策难度大大增加。可是，乡镇企业的产权结构及其与之相应的决策机制严重限制了它的决策能力。
乡镇企业的产权结构要求政府继续行使所有者的权利，除了剩余索取权，主要是企业的战略决策权和投资权。但是，乡镇政府在新的市场经济体系中，在企业运行、经营活动中所处的地位已不再适应新的决策要求。主要是信息问题。企业决策高度依赖其拥有的信息。这些信息包括关于外部环境、竞争对手、相关市场、技术和产品市场未来趋势等的信息。这些信息只有在经营活动中才能获得。由于乡镇政府处于直接经营活动之外，不仅不能拥有各种特殊的信息渠道，也不拥有识别信号和加工处理信息的优势，因而难以面对激烈竞争的市场作出优化决策。
乡镇企业中实际从事着经营决策活动，从而拥有信息优势的是经营者，可是他们并不拥有企业资产的所有权，缺乏为自己的决策负全部责任的能力。他们的决策行为属于代理行为。他们对重大决策只有提议权，没有决策权。可是由于缺乏信息等缘故，即使对厂长经理提出的议案，乡镇政府也难以做出决断。因此，那些可能经过深思熟虑的建议往往束之高阁，迟迟不决，本该利用的商机也白白丧失。这是导致乡镇企业改制前几年效益相对下降的主要原因，也是这次改制的根本的或深层的原因。一些地区政府在改制后企业中以优先股方式持股的做法，就从侧面说明政府部门认识到自己在经营决策中不占优势，宁愿退出决策过程的事实。
在这次改制以前，乡镇企业已经经历过若干次改革，但是由于所有权没有根本变化，决策问题仍未有效解决。承包制只是解决了短期经营的动力和决策问题，但是无助于长期投资和企业发展问题。股份合作制也未能给企业提供合理有效的决策机制，信息结构、决策结构和动力结构三者分离的局面依然存在。激烈的市场竞争客观上要求企业具有经济理性，对市场信息能作出敏锐、适当反映。这就要求决策行为主体同时具有充足的动力、信息和承担决策后果的能力，也就是要求企业经营权与所有权合一。因此可以说，这次改制是市场经济深入发展的必然要求，是适应市场经济要求的较为彻底的改革。
这次改制的最主要动因也可以理解为是由经营权交易的困难即监督问题。
在乡镇企业创建之初，乡镇企业经营者的地位是由乡镇政府和社区成员共同认定的方式获得的。由于乡镇企业的地区性质和人员的非流动性，经营人员与乡镇政府以及社区成员之间的行为关系具有重复性、稳定性及收益长期性的特征（陈剑波，2000），即重复博弈的特征。他们之间的交易与完全在陌生人之间发生的交易和由第三方规制的交易不同，是存在延留义务的交易。经营者努力工作，但并不期待立等可取的等额回报。他所获得的回报可能是在数年、十数年之后，也可能是在他需要的时候，以他需要的方式（自己或家人治病，后代读书、就业等）获得。由于企业的地区性和人员的非流动性，经营者也具有某种质押性。如果他给企业造成重大损失，他损失的不只是个人货币收入，其家庭长期以来积累的信誉也会毁于一旦。交易双方或三方之间就是存在这样一种由传统习俗形成的隐含合约。这种隐含合约是一种与转型期或乡镇企业创建初期相适应的激励和约束机制。可是随着市场经济的发展，在大多数企业中，这种隐含契约已不再起作用。目前只在少数企业中仍然实行着这种隐含契约。这些企业有条件改制，但是由于政府与经营者之间仍然保持着合作关系，经营效益尚可，缺乏改制动力，至今尚未改制。
市场经济体制建立以后，经营内容日益复杂，企业经营更大程度上依赖企业家的作用。企业家个人的贡献和价值也逐渐受到承认。乡镇企业经营者在多年实践中积累了市场知识、行业经验，也建立了网络体系、个人威信和人力资本，价值观念也由于市场经济的冲击而更新。企业成长壮大过程中，经营者自然希望兑现自己的人力资本价值，原有低水平回报的激励作用已不再显著。他们已不再满足于生存需要，资本积累和扩张的动机也开始产生，因此欲以多种方式扩张自己的产权边界。产权理论研究成果已经证明，产权的名义配置与实际配置是不同的（巴泽尔，1997）。从乡镇企业产权的名义配置看，乡镇政府是其唯一所有者，经营者名义上不拥有产权，但是政府并不实际掌握企业的经营活动。名义上为乡镇政府所有的企业财产实际上由于无法完全排除他人的控制、利用而被置于公共领域。产权实际上常常是在交易过程中界定的。乡镇政府――企业所有者与经营者之间的交易，即双方权力、责任及收益的确定几乎每周每月都要发生。在这种交易过程中，很难确定哪些是经营者应该获得的，哪些是攫取了公共剩余。政府不可能也没有精力每每对其进行 测定、观察。经营者由于占有信息和实际操作上的各种优势，可以用多种方式通过攫取公共领域价值来扩张自己的产权边界。产权理论的研究表明，产权的边界取决于个人努力、他人夺取和政府（第三方）维护这样三个变量，而其中个人是最积极的力量，个人天然比政府具有比较优势（巴泽尔，1997）。因此，要让乡镇政府来监督和限制经营者对企业的控制，防范过度攫取，即使不是不可能，也是代价高昂的。随着乡镇企业数量的逐渐增加，政府部门要同时监督更多企业，监督工作的边际成本出现递增。而且，随着原来熟悉企业的政府官员不断更换，政企合作博弈关系赖以维系的感情纽带也随之消失，监督的难度加大了。乡镇企业效益下降及其相关现象给乡镇政府带来难以摆脱的烦恼，这就进一步促使乡镇政府决定改制。
二、改制顺利的原因：潜在获利机会吸引和低交易费用安排
乡镇政府认识到决策困难，意欲退出决策时，选择了让原企业经营者通过购买企业股权持有大部股份的方式，而不是赠送股权给社区成员或乡镇企业职工的方式，这完全是由其自身利益决定的，是乡镇政府经济理性的表现（谭秋成，1999）。这方面已有文献进行过分析，本文不再赘述。但是需要解释的是，为什么股权向经营者转让的过程进行得较为顺利。仅有上述交易动机还不足以说明改制顺利的原因，其原因恐怕应从以下几方面来说明。
第一，乡镇企业潜在获利能力的诱惑。在政府看到经营环境不利，企业步履维艰的时候，处在内部人位置的经营者却看到企业潜在的获利能力。有关企业获利能力的信息具有某种私人信息的性质。在乡镇所有制下，企业的实际获利能力因为决策机制、动力机制的问题而受到限制。对这种由体制问题对企业效益造成的影响，经营者有深切体会；对这种影响的程度，他们亦有充分估计。这就相应提高了他们对改制后企业经营绩效的预期。在产权界定的演进过程中，资源的新价值是吸引人们花费代价去争取的动力来源。乡镇企业改制是以彻底界定私人产权为特征的，产权界定越明确，被无偿占有的可能性越小，产权的价值就越大。乡镇企业资源的价值在界定私人产权以后有望提高的预期，为经营者出资购买的决策起到决定性的作用，因为它使购买乡镇企业成为有利可图的事。另一方面，随着乡镇企业的成长，特别是经过承包制，一些经营者积累了可观的资金。资产收益最大化的欲望促使他们要求改变资产结构，以多种方式均衡地持有财产，将人力资本收益进一步资本化。
第二，节约交易费用的共同愿望。在乡镇企业改制这场大规模产权交易中，交易费用的大小影响到交易完成后所得成果的实际价值。除了企业资产评估等所花费用之外，产权交易过程经历的时间、交易双方所花费的精力等都有重要的交易费用含义。在改制的过渡时期，因为产权归属不确定，企业的经营管理处于真空状态，效益多半受到影响。在大规模改制的早期，一些原来经营得不错的企业，因为改制经历的时间过长，效益出现下滑。1994年某地乡镇企业因为改制拖延，一年之中净资产价值竟减少一半（王红领，2000）。早期改制的经验教训提醒人们，改制是有成本的，这个成本就是交易过程付出的代价。这个代价会抵消产权交易的所得，是交易中的虚费。改制经历的时间越长，企业处于无主状态的时间越长，所受损失越大。在改制的中后期，各地政府和经营者多意识到这一点，共同希望缩短改制时间。在围绕交易条件进行的谈判中多数回避了可能拖延交易时间，增加交易困难的某些无形资产评估和交易问题。多数企业经历数月便完成改制。
第三，产权的需求价格接近其供给价格。产权交易的难度往往取决于购买者愿意接受的最高价格与出让者愿意接受的最低价格之间的差额。如果两者接近，或者前者大于后者，交易就能顺利实现。在乡镇企业改制这场产权交易中，虽然有交易双方就交易条件存在严重分歧的情况，但是从面上看，绝大多数企业交易双方较有诚意，二者差异较小。乡镇政府坚决出售的指导思想起到决定的作用。除了一些企业以公开招标方式拍卖以外，其余企业一般按照其净资产定价出售。为了让购买者买得起，在付款方式上采取了灵活多样的办法，这就大大降低了交易难度。
三、改制成功的原因：自愿和合理的产权配置
乡镇企业改制成功的原因大致可以归纳为以下几点：
第一，合理的产权界定提高收益流。产权理论的研究成果说明，经济运行的效率与产权的界定有关。在多方力量共同拥有某一些资产的产权时，调整产权的配置，让对收入流影响最大的一方拥有剩余索取权，可以提高资产的收益。因此把产权配置给对收入流影响最大者是合理有效的。乡镇企业中政府、经营者和企业职工三方力量对企业资产收益都有影响，但是经营者是最有能力影响企业收益的一方。让他们拥有更多的企业产权，可以有力地激励他们从获得更多剩余的动机出发经营好企业。经营者拥有更多企业产权的安排，也强化了经营者的责任，使其有能力为自己的行为担保，避免了用别人财产冒险的行为，使企业获得更多理性。让经营者持大股，使得有经营才能的人与实际受其支配的企业资产之间实现直接结合，避免了由所有者聘用经理时发生的代理费用和监督费用。尽管所有权与经营权分离的现代企业制度是企业发展的方向，但是在目前乡镇企业产业结构状态下，所有权与经营权合一的古典型企业，仍然有较大的发展空间。况且，现代企业制度也必须建立在最终产权界定清晰的前提下。
第二，自愿的产权交易导致双赢的结局。调查中我们发现，乡镇政府在改制中始终处于主动地位，但我们不能因此说，这次改制不是属于自发性的制度变迁。乡镇政府在改制中主要是作为原产权所有者――平等交易的一方在起作用。产权交易的另一方――经营者也是自愿并积极参与的。他们早就有购买意愿，只是过去政治条件不具备。
虽然改制是集中在一段时间里进行的，但是并没有采取以往强制性制度变迁中那种“搞运动”或“一刀切”的情况。各地大都采取了“一厂一策”，“因厂制宜”的实事求是的做法。是否改制，如何转让股权，都是自愿协商的结果。至今还有一些企业因为缺乏改制动力或条件而按兵不动。在股权定价和确定购买对象上，让经营者持大股，的确是乡镇政府提议的，但并不意味着普遍存在强制。有多种原因造成客观上改制的结果正好符合乡镇政府的意愿。其中主要原因是经营者具有信息、经验和关系网络等多种优势。改制中为数不少的企业实行了公开招标竞标的做法。竞标者除了原企业经营者外，主要是原企业中作为副职的经理、厂长或营销人员。与主要经营者相比这些人员不具有特别的优势，所以产权的最后归属是合乎情理的。当然让经营者持大股，也意味着让经营层中的其他管理人员拥有一定比例的股权。具体比例各厂不一样，总的来说管理人员持股的比例目前还有进一步扩大的趋势。大规模的改制浪潮已经过去，产权的边际调整仍在继续。
在这场产权交易中，资产评估、寻价、报价、讨价还价、签订契约和执行契约等一系列自愿交易的特征都具备了。现代经济学早就证明，理性交易主体之间的自愿交易本身一定是增进双方利益的，乡镇企业改制实践再次说明了这一定律。改制后，企业效益明显提高，自不必再说。政府利用出售企业股权获得的收益大大补充了财政，地方基础设施和城市建设有了可靠的财源。改制两三年来，由于政府加快城市基础设施建设和开发区建设，已经和正在出现企业和人口向城市集中的趋势，城市化速度大大加快了。政府从企业管理者的角色退出，专心从事本来应该管的事，有利于提高绩效，也为进一步精简机构打下基础。
第三，搭乘私人产权的便车，集体资产获得收益保证。大中型乡镇企业改制中遇到的问题之一是集体资产数额巨大，经营者无力购买。各地采取了按购买能力确定企业资产出售比例的方法，而集体资产或者以优先股的方式持有，或者以租赁方式让渡使用权。这就保证了经营者私人产权在企业主动性产权中占有绝对大的比例。不少企业中集体产权代表者担任副董事长，而经营者担任董事长。在这些企业中，集体资产搭乘私人产权的便车，集体资产所有者演变为单纯的投资者或资产出租者，资产保值增值的任务依托在有足够动力的私人身上，有了较可靠的保证。
私人产权占主体地位的产权结构中，企业能够建立起理性，即企业能够具有强烈的盈利动机和降低成本动机。改制后的企业中，经营者普遍十分注重成本节约。许多企业过去电话敞开打，现在换上磁卡电话机，便于有控制地使用。在原材料设备采购方面，广泛推行比价采购制度。过去长期闲置的资产设备也开始考虑其机会成本，设法寻找新的用途。据估计，全省乡镇企业1997年实现的利润中，有10-50%是由于节约成本带来的（邹宜民，1999）。企业理性的表现之二是注重利润目标和长期发展。改制后企业普遍注重技术改造、更新设备和开发新产品。有些企业过去在集体产权下从未采取过有效的新产品开发行动，在股份合作制下也迟迟未能通过新品开发计划，在私人掌握或控制企业产权后迅速实施起来。此外，企业开拓市场更积极，营销策略更务实，扩大规模更谨慎，总之，企业行为更理性。
改制不能包治百“病”，影响经济运行的因素还有许多。但是改制无疑为经济运行创造了一个适宜市场经济的微观基础，而这是多年来一直严重困扰我们，迟迟未能获得解决的。当然，改制后的企业仍然面临新的问题。其一是由于中国人缺乏契约传统和合作精神，改制中少数企业被分解，企业规模被不恰当地缩小了。其二是，随着时间的推移，持大股的经营者年长老化，引起产权后继和企业延续发展的问题。私人企业能否向现代企业制度转变，这不仅是乡镇企业遇到的问题，也是我国私人企业普遍存在的问题，需要另行研究。
参考文章：
1、陈剑波，2000，《制度变迁与乡村非正规制度》，《经济研究》，第1期。
2、王红领，2000，《委托人“政府化”与“非政府化”对企业治理结构的影响》，《经济研究》第5期。
3、谭秋成，1999：《乡镇集体企业中经营者持大股：特征及解释》，《经济研究》第4期。
4、Y.巴泽尔，1997，《产权的经济分析》，上海三联书店。
5、邹宜民，1999：《苏南乡镇企业改制的思考》，《经济研究》第3期。
改制以后，企业终于获得了经济理性，活力大增，经济效益全面提高。改制的高潮期在1997年左右，距今已两三年。改制的效果逐步显现出来。据江苏省乡镇企业管理局统计，以全省乡镇企业2000年1――7月工业增加值来看，集体企业工业增加值呈现出负增长，为-12.99%，由60-70%转制企业构成的私营或个人控股企业增长43.33%.销售值500万元以上企业的工业增加值的对比则更有说服力，因为这样大规模的私营或个人控股企业绝大多数都是转制企业，其增长率为84.63%，而集体企业仅增长11.99%.可以肯定地说，这场大规模的乡镇企业改制是成功的。
对于这场深刻的制度变迁，我们有必要从理论上加以解释，说明改制之所以发生的必然性和深层原因，说明它为什么进行得如此顺利，为什么在短期里取得了成功。1978年发生在农村的家庭联产承包责任制，曾作为改革的先导，有力地带动了全面经济体制改革。今天，乡镇企业改制是否也意味着新一轮更全面、更深刻改革的开端？乡镇企业改制提供了哪些成功经验？面对新一轮经济体制改革，需要我们在理论上作好准备。
现代产权理论是进行这项分析的有效工具，同时，乡镇企业改制的实践也为产权理论增添了新的论据和案例。
一、改制的根本原因：决策权分离与经营权交易问题
乡镇企业作为集体企业，具有集体企业共同存在的决策问题，即由于信息、决策和承担风险能力三者分离引起的决策效率问题。
在乡镇企业发展初期，乡镇政府代理企业产权的制度安排是有效率的。当时处于短缺经济年代，供给创造需求，企业的营销管理并不重要，争取项目和贷款投资是企业经营活动的主要内容，也是乡镇企业生存发展的关键所在。乡镇政府在这些活动中起到了无可替代的作用，对乡镇企业的发展做出了重大贡献。但是，随着改革开放的深入进行，市场竞争日益激烈，乡镇企业原来享有的政策租金逐渐丧失（谭秋成，1999），企业决策难度大大增加。可是，乡镇企业的产权结构及其与之相应的决策机制严重限制了它的决策能力。
乡镇企业的产权结构要求政府继续行使所有者的权利，除了剩余索取权，主要是企业的战略决策权和投资权。但是，乡镇政府在新的市场经济体系中，在企业运行、经营活动中所处的地位已不再适应新的决策要求。主要是信息问题。企业决策高度依赖其拥有的信息。这些信息包括关于外部环境、竞争对手、相关市场、技术和产品市场未来趋势等的信息。这些信息只有在经营活动中才能获得。由于乡镇政府处于直接经营活动之外，不仅不能拥有各种特殊的信息渠道，也不拥有识别信号和加工处理信息的优势，因而难以面对激烈竞争的市场作出优化决策。
乡镇企业中实际从事着经营决策活动，从而拥有信息优势的是经营者，可是他们并不拥有企业资产的所有权，缺乏为自己的决策负全部责任的能力。他们的决策行为属于代理行为。他们对重大决策只有提议权，没有决策权。可是由于缺乏信息等缘故，即使对厂长经理提出的议案，乡镇政府也难以做出决断。因此，那些可能经过深思熟虑的建议往往束之高阁，迟迟不决，本该利用的商机也白白丧失。这是导致乡镇企业改制前几年效益相对下降的主要原因，也是这次改制的根本的或深层的原因。一些地区政府在改制后企业中以优先股方式持股的做法，就从侧面说明政府部门认识到自己在经营决策中不占优势，宁愿退出决策过程的事实。
在这次改制以前，乡镇企业已经经历过若干次改革，但是由于所有权没有根本变化，决策问题仍未有效解决。承包制只是解决了短期经营的动力和决策问题，但是无助于长期投资和企业发展问题。股份合作制也未能给企业提供合理有效的决策机制，信息结构、决策结构和动力结构三者分离的局面依然存在。激烈的市场竞争客观上要求企业具有经济理性，对市场信息能作出敏锐、适当反映。这就要求决策行为主体同时具有充足的动力、信息和承担决策后果的能力，也就是要求企业经营权与所有权合一。因此可以说，这次改制是市场经济深入发展的必然要求，是适应市场经济要求的较为彻底的改革。
这次改制的最主要动因也可以理解为是由经营权交易的困难即监督问题。
在乡镇企业创建之初，乡镇企业经营者的地位是由乡镇政府和社区成员共同认定的方式获得的。由于乡镇企业的地区性质和人员的非流动性，经营人员与乡镇政府以及社区成员之间的行为关系具有重复性、稳定性及收益长期性的特征（陈剑波，2000），即重复博弈的特征。他们之间的交易与完全在陌生人之间发生的交易和由第三方规制的交易不同，是存在延留义务的交易。经营者努力工作，但并不期待立等可取的等额回报。他所获得的回报可能是在数年、十数年之后，也可能是在他需要的时候，以他需要的方式（自己或家人治病，后代读书、就业等）获得。由于企业的地区性和人员的非流动性，经营者也具有某种质押性。如果他给企业造成重大损失，他损失的不只是个人货币收入，其家庭长期以来积累的信誉也会毁于一旦。交易双方或三方之间就是存在这样一种由传统习俗形成的隐含合约。这种隐含合约是一种与转型期或乡镇企业创建初期相适应的激励和约束机制。可是随着市场经济的发展，在大多数企业中，这种隐含契约已不再起作用。目前只在少数企业中仍然实行着这种隐含契约。这些企业有条件改制，但是由于政府与经营者之间仍然保持着合作关系，经营效益尚可，缺乏改制动力，至今尚未改制。
市场经济体制建立以后，经营内容日益复杂，企业经营更大程度上依赖企业家的作用。企业家个人的贡献和价值也逐渐受到承认。乡镇企业经营者在多年实践中积累了市场知识、行业经验，也建立了网络体系、个人威信和人力资本，价值观念也由于市场经济的冲击而更新。企业成长壮大过程中，经营者自然希望兑现自己的人力资本价值，原有低水平回报的激励作用已不再显著。他们已不再满足于生存需要，资本积累和扩张的动机也开始产生，因此欲以多种方式扩张自己的产权边界。产权理论研究成果已经证明，产权的名义配置与实际配置是不同的（巴泽尔，1997）。从乡镇企业产权的名义配置看，乡镇政府是其唯一所有者，经营者名义上不拥有产权，但是政府并不实际掌握企业的经营活动。名义上为乡镇政府所有的企业财产实际上由于无法完全排除他人的控制、利用而被置于公共领域。产权实际上常常是在交易过程中界定的。乡镇政府――企业所有者与经营者之间的交易，即双方权力、责任及收益的确定几乎每周每月都要发生。在这种交易过程中，很难确定哪些是经营者应该获得的，哪些是攫取了公共剩余。政府不可能也没有精力每每对其进行 测定、观察。经营者由于占有信息和实际操作上的各种优势，可以用多种方式通过攫取公共领域价值来扩张自己的产权边界。产权理论的研究表明，产权的边界取决于个人努力、他人夺取和政府（第三方）维护这样三个变量，而其中个人是最积极的力量，个人天然比政府具有比较优势（巴泽尔，1997）。因此，要让乡镇政府来监督和限制经营者对企业的控制，防范过度攫取，即使不是不可能，也是代价高昂的。随着乡镇企业数量的逐渐增加，政府部门要同时监督更多企业，监督工作的边际成本出现递增。而且，随着原来熟悉企业的政府官员不断更换，政企合作博弈关系赖以维系的感情纽带也随之消失，监督的难度加大了。乡镇企业效益下降及其相关现象给乡镇政府带来难以摆脱的烦恼，这就进一步促使乡镇政府决定改制。
二、改制顺利的原因：潜在获利机会吸引和低交易费用安排
乡镇政府认识到决策困难，意欲退出决策时，选择了让原企业经营者通过购买企业股权持有大部股份的方式，而不是赠送股权给社区成员或乡镇企业职工的方式，这完全是由其自身利益决定的，是乡镇政府经济理性的表现（谭秋成，1999）。这方面已有文献进行过分析，本文不再赘述。但是需要解释的是，为什么股权向经营者转让的过程进行得较为顺利。仅有上述交易动机还不足以说明改制顺利的原因，其原因恐怕应从以下几方面来说明。
第一，乡镇企业潜在获利能力的诱惑。在政府看到经营环境不利，企业步履维艰的时候，处在内部人位置的经营者却看到企业潜在的获利能力。有关企业获利能力的信息具有某种私人信息的性质。在乡镇所有制下，企业的实际获利能力因为决策机制、动力机制的问题而受到限制。对这种由体制问题对企业效益造成的影响，经营者有深切体会；对这种影响的程度，他们亦有充分估计。这就相应提高了他们对改制后企业经营绩效的预期。在产权界定的演进过程中，资源的新价值是吸引人们花费代价去争取的动力来源。乡镇企业改制是以彻底界定私人产权为特征的，产权界定越明确，被无偿占有的可能性越小，产权的价值就越大。乡镇企业资源的价值在界定私人产权以后有望提高的预期，为经营者出资购买的决策起到决定性的作用，因为它使购买乡镇企业成为有利可图的事。另一方面，随着乡镇企业的成长，特别是经过承包制，一些经营者积累了可观的资金。资产收益最大化的欲望促使他们要求改变资产结构，以多种方式均衡地持有财产，将人力资本收益进一步资本化。
第二，节约交易费用的共同愿望。在乡镇企业改制这场大规模产权交易中，交易费用的大小影响到交易完成后所得成果的实际价值。除了企业资产评估等所花费用之外，产权交易过程经历的时间、交易双方所花费的精力等都有重要的交易费用含义。在改制的过渡时期，因为产权归属不确定，企业的经营管理处于真空状态，效益多半受到影响。在大规模改制的早期，一些原来经营得不错的企业，因为改制经历的时间过长，效益出现下滑。1994年某地乡镇企业因为改制拖延，一年之中净资产价值竟减少一半（王红领，2000）。早期改制的经验教训提醒人们，改制是有成本的，这个成本就是交易过程付出的代价。这个代价会抵消产权交易的所得，是交易中的虚费。改制经历的时间越长，企业处于无主状态的时间越长，所受损失越大。在改制的中后期，各地政府和经营者多意识到这一点，共同希望缩短改制时间。在围绕交易条件进行的谈判中多数回避了可能拖延交易时间，增加交易困难的某些无形资产评估和交易问题。多数企业经历数月便完成改制。
第三，产权的需求价格接近其供给价格。产权交易的难度往往取决于购买者愿意接受的最高价格与出让者愿意接受的最低价格之间的差额。如果两者接近，或者前者大于后者，交易就能顺利实现。在乡镇企业改制这场产权交易中，虽然有交易双方就交易条件存在严重分歧的情况，但是从面上看，绝大多数企业交易双方较有诚意，二者差异较小。乡镇政府坚决出售的指导思想起到决定的作用。除了一些企业以公开招标方式拍卖以外，其余企业一般按照其净资产定价出售。为了让购买者买得起，在付款方式上采取了灵活多样的办法，这就大大降低了交易难度。
三、改制成功的原因：自愿和合理的产权配置
乡镇企业改制成功的原因大致可以归纳为以下几点：
第一，合理的产权界定提高收益流。产权理论的研究成果说明，经济运行的效率与产权的界定有关。在多方力量共同拥有某一些资产的产权时，调整产权的配置，让对收入流影响最大的一方拥有剩余索取权，可以提高资产的收益。因此把产权配置给对收入流影响最大者是合理有效的。乡镇企业中政府、经营者和企业职工三方力量对企业资产收益都有影响，但是经营者是最有能力影响企业收益的一方。让他们拥有更多的企业产权，可以有力地激励他们从获得更多剩余的动机出发经营好企业。经营者拥有更多企业产权的安排，也强化了经营者的责任，使其有能力为自己的行为担保，避免了用别人财产冒险的行为，使企业获得更多理性。让经营者持大股，使得有经营才能的人与实际受其支配的企业资产之间实现直接结合，避免了由所有者聘用经理时发生的代理费用和监督费用。尽管所有权与经营权分离的现代企业制度是企业发展的方向，但是在目前乡镇企业产业结构状态下，所有权与经营权合一的古典型企业，仍然有较大的发展空间。况且，现代企业制度也必须建立在最终产权界定清晰的前提下。
第二，自愿的产权交易导致双赢的结局。调查中我们发现，乡镇政府在改制中始终处于主动地位，但我们不能因此说，这次改制不是属于自发性的制度变迁。乡镇政府在改制中主要是作为原产权所有者――平等交易的一方在起作用。产权交易的另一方――经营者也是自愿并积极参与的。他们早就有购买意愿，只是过去政治条件不具备。
虽然改制是集中在一段时间里进行的，但是并没有采取以往强制性制度变迁中那种“搞运动”或“一刀切”的情况。各地大都采取了“一厂一策”，“因厂制宜”的实事求是的做法。是否改制，如何转让股权，都是自愿协商的结果。至今还有一些企业因为缺乏改制动力或条件而按兵不动。在股权定价和确定购买对象上，让经营者持大股，的确是乡镇政府提议的，但并不意味着普遍存在强制。有多种原因造成客观上改制的结果正好符合乡镇政府的意愿。其中主要原因是经营者具有信息、经验和关系网络等多种优势。改制中为数不少的企业实行了公开招标竞标的做法。竞标者除了原企业经营者外，主要是原企业中作为副职的经理、厂长或营销人员。与主要经营者相比这些人员不具有特别的优势，所以产权的最后归属是合乎情理的。当然让经营者持大股，也意味着让经营层中的其他管理人员拥有一定比例的股权。具体比例各厂不一样，总的来说管理人员持股的比例目前还有进一步扩大的趋势。大规模的改制浪潮已经过去，产权的边际调整仍在继续。
在这场产权交易中，资产评估、寻价、报价、讨价还价、签订契约和执行契约等一系列自愿交易的特征都具备了。现代经济学早就证明，理性交易主体之间的自愿交易本身一定是增进双方利益的，乡镇企业改制实践再次说明了这一定律。改制后，企业效益明显提高，自不必再说。政府利用出售企业股权获得的收益大大补充了财政，地方基础设施和城市建设有了可靠的财源。改制两三年来，由于政府加快城市基础设施建设和开发区建设，已经和正在出现企业和人口向城市集中的趋势，城市化速度大大加快了。政府从企业管理者的角色退出，专心从事本来应该管的事，有利于提高绩效，也为进一步精简机构打下基础。
第三，搭乘私人产权的便车，集体资产获得收益保证。大中型乡镇企业改制中遇到的问题之一是集体资产数额巨大，经营者无力购买。各地采取了按购买能力确定企业资产出售比例的方法，而集体资产或者以优先股的方式持有，或者以租赁方式让渡使用权。这就保证了经营者私人产权在企业主动性产权中占有绝对大的比例。不少企业中集体产权代表者担任副董事长，而经营者担任董事长。在这些企业中，集体资产搭乘私人产权的便车，集体资产所有者演变为单纯的投资者或资产出租者，资产保值增值的任务依托在有足够动力的私人身上，有了较可靠的保证。
私人产权占主体地位的产权结构中，企业能够建立起理性，即企业能够具有强烈的盈利动机和降低成本动机。改制后的企业中，经营者普遍十分注重成本节约。许多企业过去电话敞开打，现在换上磁卡电话机，便于有控制地使用。在原材料设备采购方面，广泛推行比价采购制度。过去长期闲置的资产设备也开始考虑其机会成本，设法寻找新的用途。据估计，全省乡镇企业1997年实现的利润中，有10-50%是由于节约成本带来的（邹宜民，1999）。企业理性的表现之二是注重利润目标和长期发展。改制后企业普遍注重技术改造、更新设备和开发新产品。有些企业过去在集体产权下从未采取过有效的新产品开发行动，在股份合作制下也迟迟未能通过新品开发计划，在私人掌握或控制企业产权后迅速实施起来。此外，企业开拓市场更积极，营销策略更务实，扩大规模更谨慎，总之，企业行为更理性。
改制不能包治百“病”，影响经济运行的因素还有许多。但是改制无疑为经济运行创造了一个适宜市场经济的微观基础，而这是多年来一直严重困扰我们，迟迟未能获得解决的。当然，改制后的企业仍然面临新的问题。其一是由于中国人缺乏契约传统和合作精神，改制中少数企业被分解，企业规模被不恰当地缩小了。其二是，随着时间的推移，持大股的经营者年长老化，引起产权后继和企业延续发展的问题。私人企业能否向现代企业制度转变，这不仅是乡镇企业遇到的问题，也是我国私人企业普遍存在的问题，需要另行研究。
参考文章：
1、陈剑波，2000，《制度变迁与乡村非正规制度》，《经济研究》，第1期。
2、王红领，2000，《委托人“政府化”与“非政府化”对企业治理结构的影响》，《经济研究》第5期。
3、谭秋成，1999：《乡镇集体企业中经营者持大股：特征及解释》，《经济研究》第4期。
4、Y.巴泽尔，1997，《产权的经济分析》，上海三联书店。
5、邹宜民，1999：《苏南乡镇企业改制的思考》，《经济研究》第3期。
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