您现在的位置：审计署：11市逾674亿元土地出让收入管理不规范
进一步加强土地资源审计服务经济社会可持续发展??审计署农业与资源环保审计司司长黄道国答记者问
2010年4月20日，审计署发布了《40个市地州56个县区市土地专项资金征收使用管理及土地征收出让情况审计调查结果》。就此，记者采访了审计署农业与资源环保审计司司长黄道国。
记者：此次土地专项审计的背景、目的和意义是什么？
黄道国：为了加强土地资源管理，促进节约集约用地，维护国有土地资源安全，促进实现我国经济社会可持续发展，审计署继2002、2003、2007年之后，于2009年对11个省(自治区)2007至2008年的土地资源专项资金(包括土地出让收支和土地开发整理相关资金，下同)进行了审计调查，其目的和意义在于，通过调查地方政府开发、利用、保护土地资源和征收管理使用土地资源专项资金情况，全面了解其加强土地管理、节约集约用地采取的措施及其取得的成效，揭露和查处土地开发利用和征收土地使用收入等方面的违法违规问题，分析产生问题的原因，提出纠正问题、完善制度和加强管理等方面的建议，促进国家有关部门、地方政府以及相关单位进一步贯彻落实国家关于土地管理与调控的相关政策法规，维护土地资产(收益)的安全完整和被征地农民的合法权益，充分发挥政府审计保障国家经济社会健康安全运行的“免疫系统”作用。
记者：这次审计重点关注了哪些方面的内容？
黄道国：此次审计调查重点关注了土地资源管理、利用的总体情况，土地出让收入和土地开发整理相关资金的征收、管理、使用情况，土地征收转用、供应、使用环节遵守有关法规的情况，土地开发整理项目的管理和实施情况。
记者：此次审计调查情况与前几次的审计结果相比较，土地管理是否得到进一步加强？
黄道国：从此次审计调查与2007年审计的结果比较来看，地方政府的土地管理在过去几年中有了一定程度的改进和加强。主要表现在：一是土地法规体系进一步完善。近几年来，国家有关部门为了加强和规范土地管理，先后出台了工业用地招标拍卖挂牌制度、关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知、土地储备管理办法、违反土地管理规定行为处分办法等一系列制度。同时，从审计调查了解的情况看，地方各级政府也进一步增强了土地管理意识和节约集约用地意识，纷纷出台了一些配套性的制度、实施细则、办法或规定等，土地管理的规范化程度进一步提高。二是土地执法监管进一步加强。近年来，国土资源部和地方政府普遍加强了土地执法检查，提升了土地执法能力，如通过运用卫星遥感监测等技术手段，相继开展了全国土地执法百日行动、“保经济增长、保耕地红线”行动，全国土地卫片执法检查等。通过这些检查，发现和制止了大量土地违法行为，有效保障了用地秩序的持续好转。三是通过市场配置土地的比例不断提升。此次审计调查发现以招标拍卖挂牌方式出让的用地面积占出让用地总面积的比例超过了50%，与2007年审计情况比，有较大幅度的提高。目前，招标拍卖挂牌成为了土地配置的主要方式。
记者：这次审计调查有哪些新的内容？
黄道国：此次审计调查除了过去的审计内容外，着重强化了两项新的内容：一是对土地使用情况的检查，即强化了对城乡规划部门规划审批和用地单位实际用地情况的检查。加强对土地使用情况的监督，主要是考虑到土地审批供应之后的用途监管一直是土地管理中的一个薄弱环节，也是易滋生腐败导致国有土地收益流失的重要方面。我们希望通过加强这方面的审计，促进有关部门重视和加强对这一环节的监管，进一步完善规章制度，维护国有土地资产完整和土地市场秩序。
二是土地开发整理项目的管理情况和新增耕地面积的真实性问题。对土地开发整理资金和项目的审计，是因为近年来中央和地方政府投入了大量资金用于土地开发整理，而土地开发整理是补充耕地的主要渠道，其相关资金管理使用、项目实施效果直接影响到国家粮食安全和坚守18亿亩耕地红线目标的实现。当前土地开发整理工作总的情况是好的，成绩是主要的，但仍有一些地方还存在补充耕地质量不高、占补平衡任务没有完全落实、相关法规不够完善、资金征收使用监管工作不到位等突出问题。此外，这一领域的违法违规案件也较为突出。我们希望通过对土地开发整理资金的审计，揭露和纠正存在的问题，促进土地开发整理工作的进一步开展，充分发挥其补充耕地、实现耕地占补平衡、改善生产条件和生态环境、提高土地生产能力的重要作用。
记者：这次土地审计发现了哪些突出问题？
黄道国：从土地出让收入征管情况看，主要问题是：一些地方通过变相减免、压低价格出让、漏征、欠征等方式，造成少征土地出让收入。土地出让收入未按规定纳入基金预算管理，有的地方改变土地出让收入的规定用途；
从土地征收、使用情况看，主要问题是：一些地方未经审批征收、占用土地，“以租代征”，未经审批新设和扩大各类开发区，将应以招拍挂方式出让的经营性用地和工业用地以协议方式出让；用地单位擅自改变土地的用途，未按规定及时更新基准地价等。
从土地开发整理情况看，主要问题是：一些地方应征未征、未按规定用途使用土地开发整理相关资金，未按规定将土地开发整理相关资金纳入国库管理；一些地方土地开发整理项目规划设计不科学、招投标管理不严、重复申报项目、虚报多结工程款、施工质量不高、后期管护不到位，少数地方新增耕地面积不实或多占少补耕地等。
记者：此次审计为什么关注基准地价问题？审计发现了哪些问题？
黄道国：首先，我介绍一下什么是基准地价。基准地价是政府对土地使用权按其商业、住宅、工业等不同用途和等别分别评估确定的平均价格。基准地价是政府管理土地、指导土地利用、引导房地产市场的重要手段，也是确定土地价格和征收土地税费的基本依据。国务院及国土资源部早在2001年就要求市、县人民政府及各级土地行政主管部门要及时更新基准地价，原则上每三年更新一次，并根据市场变化适时进行调整。
由于基准地价是政府确定土地价格的基本依据，直接关系到土地出让收入的收取，影响到国有土地收益的安全、完整，因而此次审计调查我们侧重关注了基准地价问题。此外，我们关注基准地价还有一个原因，就是按照现行规定，是否低于基准地价的70%是判定低价出让土地行为的一个基本标准，因而基准地价直接影响到对低价出让土地行为的定性。
从审计情况看，此次审计发现部分地方政府未按规定年限及时更新基准地价。基准地价作为地方政府评估土地价格的重要依据，长期得不到更新，容易背离土地市场实际，会造成比较严重的后果。一是基准地价不能发挥引导土地资源在行业部门间合理配置的导向作用；二是给一些地方政府降低价格出让土地提供了操作空间，会出现国有土地收益大量流失和用地成本偏低，影响土地资源的合理配置和集约节约利用；三是不利于有关部门对低价出让土地行为的遏制和查处，影响土地执法。
记者：这次审计调查结束后，地方政府整改情况怎样？
黄道国：从目前掌握的情况看，11个省区及相关市县党委、政府高度重视审计调查发现的问题，积极采取措施进行整改，取得了初步成效。一是补征拖欠、减免、少征的专项资金。已补征土地出让收入161.78亿元、土地开发整理资金12.95亿元。二是收回改变用途使用的专项资金。已收回土地出让收入12.62亿元、土地开发整理资金2.96亿元。三是纠正违法违规用地行为。共收回土地3.15万亩，没收、拆除非法建(构)筑物33.65万平方米，罚款1213.76万元，补办1.16万亩用地审批手续。四是建立、完善了规章制度。地方政府出台了18项规范土地出让、登记、规划、责任追究等方面的制度和30项进一步加强土地开发整理专项资金、项目管理的制度。五是加强了土地管理。一些地方已全面开展基准地价更新工作，如辽宁对参与土地开发整理项目设计单位的资质情况进行了全面清理和检查，新疆对3个不合格项目拟定了重新选址方案。六是地方政府已对32名违法违规问题责任人员进行了处理。
记者：国土资源部如何对待这次审计调查？
黄道国：国土资源部对此次审计调查从一开始就比较重视，给予了大力支持。审计调查开始前，对我署的审计调查工作方案，组织专人进行了认真研究，提出了许多重要的意见和建议。审计调查期间，对我署上报给国务院以及转给该部处理的有关土地违法违规问题，及时进行了严肃查处；对我署提出的有关建议，予以了积极采纳。审计调查结束后，国土资源部的有关领导专程到我署，就审计报告提出问题的整改工作提出了意见。
财政部、国土资源部等部门于2009年11月联合下发了《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》，要求各地进一步规范土地出让收支管理，对审计指出的问题要认真进行整改。
记者：审计署下一步在土地审计方面有哪些打算？
黄道国：下一步，我们将按照国务院领导的要求，积极协助国家有关部门，督促地方政府及其有关部门和单位认真进行整改，并要求各地方政府将整改情况报送我署。
从长远来讲，土地资源审计仍将是审计机关关注的重点领域。尤其是在当前中央保持经济平稳较快发展、转变经济发展方式、加大城乡统筹发展力度的政策背景下，我们将坚持在总结继承以往审计经验的基础上，不断加强土地资源审计，促进国家有关部门和地方政府持续加强用地管理、耕地保护和节约集约用地，维护国家粮食安全和农民合法权益，充分发挥土地保障经济增长、促进经济结构调整和转变经济发展方式、维护房地产市场稳定的调控作用。
为进一步推动土地审计的深入开展，审计署在去年发布的《加强资源环境审计的意见》中提出，今后开展审计项目时要重点关注土地、森林、水、矿产等重要资源的开发利用和保护情况。审计署不仅将继续开展土地资源审计，而且将大力推动地方审计机关开展这项工作；不仅将在土地资源审计中关注土地相关事项，而且还将在开展的企业、金融、投资等专业审计时对土地问题予以充分关注和重视。
2010年4月20日，审计署发布了《40个市地州56个县区市土地专项资金征收使用管理及土地征收出让情况审计调查结果》。就此，记者采访了审计署农业与资源环保审计司司长黄道国。
记者：此次土地专项审计的背景、目的和意义是什么？
黄道国：为了加强土地资源管理，促进节约集约用地，维护国有土地资源安全，促进实现我国经济社会可持续发展，审计署继2002、2003、2007年之后，于2009年对11个省(自治区)2007至2008年的土地资源专项资金(包括土地出让收支和土地开发整理相关资金，下同)进行了审计调查，其目的和意义在于，通过调查地方政府开发、利用、保护土地资源和征收管理使用土地资源专项资金情况，全面了解其加强土地管理、节约集约用地采取的措施及其取得的成效，揭露和查处土地开发利用和征收土地使用收入等方面的违法违规问题，分析产生问题的原因，提出纠正问题、完善制度和加强管理等方面的建议，促进国家有关部门、地方政府以及相关单位进一步贯彻落实国家关于土地管理与调控的相关政策法规，维护土地资产(收益)的安全完整和被征地农民的合法权益，充分发挥政府审计保障国家经济社会健康安全运行的“免疫系统”作用。
记者：这次审计重点关注了哪些方面的内容？
黄道国：此次审计调查重点关注了土地资源管理、利用的总体情况，土地出让收入和土地开发整理相关资金的征收、管理、使用情况，土地征收转用、供应、使用环节遵守有关法规的情况，土地开发整理项目的管理和实施情况。
记者：此次审计调查情况与前几次的审计结果相比较，土地管理是否得到进一步加强？
黄道国：从此次审计调查与2007年审计的结果比较来看，地方政府的土地管理在过去几年中有了一定程度的改进和加强。主要表现在：一是土地法规体系进一步完善。近几年来，国家有关部门为了加强和规范土地管理，先后出台了工业用地招标拍卖挂牌制度、关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知、土地储备管理办法、违反土地管理规定行为处分办法等一系列制度。同时，从审计调查了解的情况看，地方各级政府也进一步增强了土地管理意识和节约集约用地意识，纷纷出台了一些配套性的制度、实施细则、办法或规定等，土地管理的规范化程度进一步提高。二是土地执法监管进一步加强。近年来，国土资源部和地方政府普遍加强了土地执法检查，提升了土地执法能力，如通过运用卫星遥感监测等技术手段，相继开展了全国土地执法百日行动、“保经济增长、保耕地红线”行动，全国土地卫片执法检查等。通过这些检查，发现和制止了大量土地违法行为，有效保障了用地秩序的持续好转。三是通过市场配置土地的比例不断提升。此次审计调查发现以招标拍卖挂牌方式出让的用地面积占出让用地总面积的比例超过了50%，与2007年审计情况比，有较大幅度的提高。目前，招标拍卖挂牌成为了土地配置的主要方式。
记者：这次审计调查有哪些新的内容？
黄道国：此次审计调查除了过去的审计内容外，着重强化了两项新的内容：一是对土地使用情况的检查，即强化了对城乡规划部门规划审批和用地单位实际用地情况的检查。加强对土地使用情况的监督，主要是考虑到土地审批供应之后的用途监管一直是土地管理中的一个薄弱环节，也是易滋生腐败导致国有土地收益流失的重要方面。我们希望通过加强这方面的审计，促进有关部门重视和加强对这一环节的监管，进一步完善规章制度，维护国有土地资产完整和土地市场秩序。
二是土地开发整理项目的管理情况和新增耕地面积的真实性问题。对土地开发整理资金和项目的审计，是因为近年来中央和地方政府投入了大量资金用于土地开发整理，而土地开发整理是补充耕地的主要渠道，其相关资金管理使用、项目实施效果直接影响到国家粮食安全和坚守18亿亩耕地红线目标的实现。当前土地开发整理工作总的情况是好的，成绩是主要的，但仍有一些地方还存在补充耕地质量不高、占补平衡任务没有完全落实、相关法规不够完善、资金征收使用监管工作不到位等突出问题。此外，这一领域的违法违规案件也较为突出。我们希望通过对土地开发整理资金的审计，揭露和纠正存在的问题，促进土地开发整理工作的进一步开展，充分发挥其补充耕地、实现耕地占补平衡、改善生产条件和生态环境、提高土地生产能力的重要作用。
记者：这次土地审计发现了哪些突出问题？
黄道国：从土地出让收入征管情况看，主要问题是：一些地方通过变相减免、压低价格出让、漏征、欠征等方式，造成少征土地出让收入。土地出让收入未按规定纳入基金预算管理，有的地方改变土地出让收入的规定用途；
从土地征收、使用情况看，主要问题是：一些地方未经审批征收、占用土地，“以租代征”，未经审批新设和扩大各类开发区，将应以招拍挂方式出让的经营性用地和工业用地以协议方式出让；用地单位擅自改变土地的用途，未按规定及时更新基准地价等。
从土地开发整理情况看，主要问题是：一些地方应征未征、未按规定用途使用土地开发整理相关资金，未按规定将土地开发整理相关资金纳入国库管理；一些地方土地开发整理项目规划设计不科学、招投标管理不严、重复申报项目、虚报多结工程款、施工质量不高、后期管护不到位，少数地方新增耕地面积不实或多占少补耕地等。
记者：此次审计为什么关注基准地价问题？审计发现了哪些问题？
黄道国：首先，我介绍一下什么是基准地价。基准地价是政府对土地使用权按其商业、住宅、工业等不同用途和等别分别评估确定的平均价格。基准地价是政府管理土地、指导土地利用、引导房地产市场的重要手段，也是确定土地价格和征收土地税费的基本依据。国务院及国土资源部早在2001年就要求市、县人民政府及各级土地行政主管部门要及时更新基准地价，原则上每三年更新一次，并根据市场变化适时进行调整。
由于基准地价是政府确定土地价格的基本依据，直接关系到土地出让收入的收取，影响到国有土地收益的安全、完整，因而此次审计调查我们侧重关注了基准地价问题。此外，我们关注基准地价还有一个原因，就是按照现行规定，是否低于基准地价的70%是判定低价出让土地行为的一个基本标准，因而基准地价直接影响到对低价出让土地行为的定性。
从审计情况看，此次审计发现部分地方政府未按规定年限及时更新基准地价。基准地价作为地方政府评估土地价格的重要依据，长期得不到更新，容易背离土地市场实际，会造成比较严重的后果。一是基准地价不能发挥引导土地资源在行业部门间合理配置的导向作用；二是给一些地方政府降低价格出让土地提供了操作空间，会出现国有土地收益大量流失和用地成本偏低，影响土地资源的合理配置和集约节约利用；三是不利于有关部门对低价出让土地行为的遏制和查处，影响土地执法。
记者：这次审计调查结束后，地方政府整改情况怎样？
黄道国：从目前掌握的情况看，11个省区及相关市县党委、政府高度重视审计调查发现的问题，积极采取措施进行整改，取得了初步成效。一是补征拖欠、减免、少征的专项资金。已补征土地出让收入161.78亿元、土地开发整理资金12.95亿元。二是收回改变用途使用的专项资金。已收回土地出让收入12.62亿元、土地开发整理资金2.96亿元。三是纠正违法违规用地行为。共收回土地3.15万亩，没收、拆除非法建(构)筑物33.65万平方米，罚款1213.76万元，补办1.16万亩用地审批手续。四是建立、完善了规章制度。地方政府出台了18项规范土地出让、登记、规划、责任追究等方面的制度和30项进一步加强土地开发整理专项资金、项目管理的制度。五是加强了土地管理。一些地方已全面开展基准地价更新工作，如辽宁对参与土地开发整理项目设计单位的资质情况进行了全面清理和检查，新疆对3个不合格项目拟定了重新选址方案。六是地方政府已对32名违法违规问题责任人员进行了处理。
记者：国土资源部如何对待这次审计调查？
黄道国：国土资源部对此次审计调查从一开始就比较重视，给予了大力支持。审计调查开始前，对我署的审计调查工作方案，组织专人进行了认真研究，提出了许多重要的意见和建议。审计调查期间，对我署上报给国务院以及转给该部处理的有关土地违法违规问题，及时进行了严肃查处；对我署提出的有关建议，予以了积极采纳。审计调查结束后，国土资源部的有关领导专程到我署，就审计报告提出问题的整改工作提出了意见。
财政部、国土资源部等部门于2009年11月联合下发了《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》，要求各地进一步规范土地出让收支管理，对审计指出的问题要认真进行整改。
记者：审计署下一步在土地审计方面有哪些打算？
黄道国：下一步，我们将按照国务院领导的要求，积极协助国家有关部门，督促地方政府及其有关部门和单位认真进行整改，并要求各地方政府将整改情况报送我署。
从长远来讲，土地资源审计仍将是审计机关关注的重点领域。尤其是在当前中央保持经济平稳较快发展、转变经济发展方式、加大城乡统筹发展力度的政策背景下，我们将坚持在总结继承以往审计经验的基础上，不断加强土地资源审计，促进国家有关部门和地方政府持续加强用地管理、耕地保护和节约集约用地，维护国家粮食安全和农民合法权益，充分发挥土地保障经济增长、促进经济结构调整和转变经济发展方式、维护房地产市场稳定的调控作用。
为进一步推动土地审计的深入开展，审计署在去年发布的《加强资源环境审计的意见》中提出，今后开展审计项目时要重点关注土地、森林、水、矿产等重要资源的开发利用和保护情况。审计署不仅将继续开展土地资源审计，而且将大力推动地方审计机关开展这项工作；不仅将在土地资源审计中关注土地相关事项，而且还将在开展的企业、金融、投资等专业审计时对土地问题予以充分关注和重视。
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